Mất cân bằng trong kinh tế toàn cầu: Chính Quyền Mỹ và Ngân Hàng Trung Ương Hoa Kỳ (Bài 19)

Thế giới những ngày gần đây chăm chú theo dõi việc chính quyền Mỹ tung gói cứu trợ khẩn cấp 2.2 ngàn tỷ USD trong khi Ngân Hàng Trung Ương Hoa Kỳ (NHTƯ) gấp rút bơm thêm 2.3 ngàn tỷ USD vào thị trường. Tưởng cũng nên tìm hiểu vai trò khác biệt giữa NHTƯ và chính quyền (trong giới hạn của bài này thì chính quyền bao gồm Hành Pháp cùng Lập Pháp) ở hai lãnh vực kinh tế và tài chánh trong nước Mỹ.

Chính quyền và NHTƯ gọi chung là nhà nước. Nhưng Tổng Thống và Quốc Hội do dân bầu trong khi NHTƯ chỉ là một cơ quan hành chánh không được quy định trong Hiến Pháp mà hình thành từ quyết định Quốc Hội với nhân sự do Tổng Thống đề cử. Như vậy tại sao một chính quyền dân cử lại trao quyền hạn tột bực cho một bộ phận hành chánh độc lập tuy không do dân chúng bầu chọn nhưng có khả năng tác động lên toàn bộ nền kinh tế nước Mỹ và thế giới?

Trách nhiệm được phân công là chính quyền quyết định về ngân sách và thuế má trong khi NHTƯ giữ ổn định giá trị đồng đô-la và và công ăn việc làm trong nước Mỹ. Nói cách khác, NHTƯ thúc đẩy kinh tế tăng trưởng và chống lạm phát bằng chính sách tiền tệ (monetary policy).

Một chính quyền dân cử như ở Mỹ vì đại diện cho nhiều nhóm lợi ích khác nhau nên các quyết định về ngân sách và thuế má rất mâu thuẩn và chậm chạp trong quá trình tranh cải. Chính sách về ngân sách và thuế má thường mang đầy tính chất thỏa hiệp giữa quyền lợi phe nhóm, và trong nhiều trường hợp chỉ nhằm mua lá phiếu trong mùa bầu cử sắp tới thay vì phục vụ lợi ích lâu dài của quốc gia. Cuối cùng, nhà nước cồng kềnh sẽ đẻ ra tầng lớp thư lại (bureaucracy) to lớn mưu cầu bảo vệ miếng ăn và tranh giành ngân sách hơn là hướng đến mục tiêu chung.

Cho nên NHTƯ được hình thành như một cơ quan hành chánh độc lập để không phải chịu áp lực của phe phái và mùa bầu cử sắp tới (nói cho đúng chỉ là bán độc lập vì NHTƯ vẫn phải trả lời Tổng Thống, Quốc Hội và thị trường.) Các biện pháp tiền tệ (monetary policy) của NHTƯ do một nhóm nhỏ chuyên viên kinh tế quyết định nên nhanh chóng so với ngân sách (fiscal policy) và thuế má.

Quốc Hội quyết định ngân sách kể cả việc vay mượn nợ công trong trường hợp lạm chi! Các ngân hàng tư nhân mua nợ công Hoa Kỳ dùng làm quỹ dự trữ (reserves), khi cần tiền mặt thì bán nợ công ra. Nợ công và USD do Bộ Tài Chánh (Hành Pháp) phát hành,  tuy nhiên đa số mọi người đều nói ngắn gọn là NHTƯ in bạc (central bank prints money) lý do vì NHTƯ (1) đề nghị Bộ Tài Chánh in bao nhiêu tiền (2) phân phối số tiền này ra thị trường. Khi NHTƯ cần “bơm” USD vào thị trường thì bán đô-la mua nợ công (trong trường hợp khẩn cấp như hiện thời thì mua cả nợ tư) để giúp thị trường có đủ thanh khoảng. Khi NHTƯ cần thu hồi USD thì bán nợ công (và nợ tư) mua vào đô-la nhằm giảm bớt lượng tiền tệ lưu hành. Mục tiêu để giúp thị trường có vừa đủ lưu lượng tiền đô-la tiêu xài mà không dư thừa (lạm phát) hay khan hiếm (giảm phát). Nghe thì dễ nhưng các quyết định này vô cùng khó khăn khiến NHTƯ trật nhiều hơn trúng!

Cách thứ nhì để NHTƯ ổn định thị trường là tăng hay giảm lãi xuất chỉ đạo. Lãi xuất cao bớt người mượn tiền đầu tư, mua nhà, mua xe khiến kinh tế “nguội” lại hòng chống lạm phát. Ngược lại khi lãi xuất thấp doanh nghiệp và tư nhân dễ dàng vay vốn giúp kinh tế tăng trưởng “nóng” lên.

NHTƯ khi mới ra đời mang trọng trách hạn hẹp chỉ để tái cấp vốn cho các ngân hàng tư nhân không bị sập tiệm trong trường hợp khủng hoảng khiến dân chúng cuốn cuồn rút tiền mặt (bank run). Ngân hàng tư giống như quả tim bơm tiền (hay máu) nuôi sống nền kinh tế (hay cơ thể) nên bank run tương tự nghẽn mạch máu, nếu không kịp thời cứu chữa sẽ chết tức thì! Do đo NHTƯ được gọi là Lender of the last resort, tức là khi ngân hàng tư nhân khi hết tiền mặt thì phải cầu viện đến ông Trùm (không phải ông Trump) vay mượn; ông Trùm in bạc nên ông Trùm không bao giờ hết tiền!

Như vậy lúc mới ra đời nhiệm vụ của NHTƯ chỉ nhằm bơm tiền (monetary policy) cấp cứu các ngân hàng tư trong cơn khủng hoảng. Ngược lại Hành Pháp và Quốc Hội mới quyết định chính sách kinh tế qua ngân sách (fiscal policy) và thuế má. 

Nhưng đến thời Ronald Reagan chủ trương thu nhỏ chính quyền nên nhà nước cắt giảm thuế, giảm ngân sách (ngoại trừ quốc phòng) và giảm vai trò giám sát của nhà nước. Cộng thêm với quan điểm của kinh tế gia Milton Friedman khuyến khích tự do kinh doanh nên vai trò của NHTƯ được nâng cao. Chính sách tiền tệ (monetary policy) được mở rộng nhằm điều chỉnh (fine tune) nền kinh tế nhanh và hữu hiệu hơn ngân sách (fiscal  policy) và thuế má. Chỉ với hai chìa khóa kiểm soát lãi suất và lượng tiền lưu hành mà NHTƯ có thể bơm tiền ra thúc đẩy tăng trưởng, hay thu tiền vào khi kinh tế quá nóng (hòng chống lạm phát).

Như vậy NHTƯ Hoa Kỳ mang 3 chức năng gồm (1) tái cấp vốn khi các ngân hàng tư cạn tiền (2) kiểm soát lãi suất (3) điều chỉnh lượng tiền lưu hành. Đến cuộc Đại Khủng Hoảng Tài Chánh 2007-08 NHTƯ lại gánh thêm một vai trò thứ tư là QE (Quantitave Easing - Nới lỏng định lượng) trước đây chỉ mua nợ công để hổ trợ ngân hàng tư nhân, nay mua cả nợ tư để tái cấp vốn cho các ngành nghề tối quan trọng như địa ốc (MBS hay Mortgage Backed Security), bảo hiểm và các đại công ty với tầm vóc chiến lược quốc gia có cơ hội sống sót và phục hồi qua cơn khủng hoảng. Đến cuộc Đại Khủng Hoảng Ôn Dịch Vũ Hán 2020 thì NHTƯ chẳng những tái cấp vốn cho các ngân hàng tư nhân và những đại công ty mà còn gồng ghánh thêm những công ty vừa và nhỏ không bị đóng cửa hàng loạt khi mà nền kinh tế Mỹ tạm thời đóng băng như ngay bây giờ.

Một chức năng thứ 5 không thành văn nhưng lại có tầm quan trọng quốc tế là NHTƯ Hoa Kỳ trở thành nguồn cung cấp USD cho toàn thế giới. Lý do vì các quốc gia buôn bán và vay mượn tiền lẫn nhau bằng USD. Đến lúc khủng hoảng như năm 2007-08 và 2020 thì nước nào cũng ôm giữ đô-la không dám chi tiêu (giống như mỗi gia đình thủ tiền mặt) trong khi chủ đầu tư lại rút vốn USD mang về Mỹ (chảy máu ngoại tệ.) Kết quả là USD trở nên khan hiếm nhồi thêm vào tình trạng khủng hoảng chung. NHTƯ Hoa Kỳ cung cấp USD cho quốc tế bằng cách mở ra các đường dây hoán chuyển tiền tệ (swap lines) với Âu Châu đổi Euro ra USD, với Nhật Bản đổi Yen ra USD, v.v… Sau đó các NHTƯ Âu Châu, Nhật Bản, Anh, Nam Hàn, v.v… lại mở thêm nhiều đường dây đổi tiền tương tự với những nước còn lại nhằm giải quyết nạn khan hiếm USD. NHTƯ Hoa Kỳ nay trở thành NHTƯ thế giới!

NHTƯ Hoa Kỳ bị chỉ trích chỉ là một cơ quan hành chánh (không do dân bầu) nhưng quyền hạn quá lớn ảnh hưởng đến tương lai quốc gia. Cuộc Đại Khủng Hoảng Ôn Dịch Vũ Hán cho thấy vai trò của NHTƯ Hoa Kỳ đang tăng nhảy vọt mà không có cơ quan nào khác thay thế.

NHTƯ Hoa Kỳ bị phê bình là bơm tiền quá nhiều khiến tín dụng dễ dãi với phân lời thấp. Tiền lời thấp có lợi cho hai thị trường địa ốc và chứng khoán - tức là nhà giàu có tài sản hưởng lợi – trong khi không tạo thêm công ăn việc làm trong nước Mỹ - công nhân lãnh lương hàng tháng bị thiệt thòi. Cho nên chính sách tiền tệ dễ dãi trong 30 năm nay đã là một trong các nguyên nhân làm tăng vọt khoảng cách giàu nghèo trong nước Mỹ.

Lãi suất ngân hàng thấp thiệt hại cho những ai để dành tiền (savers – tiêu biểu là người hưu trí gởi tiền vào trương mục tiết kiệm) buột họ phải chọn đầu tư rủi ro kiếm chút lời. Thành phần tiết kiệm nói trên không chỉ là cá nhân mà còn gồm cả các quỹ hưu trí và quỹ đầu tư trị giá hàng ngàn tỷ USD. Kết quả là tiền chảy vào những chổ rủi ro cao (trong đó có khối các nước đang mở mang) bơm lên những bong bóng tiềm tàng trong tương lai.

Kể từ cuộc Đại Khủng Hoảng Tài Chánh 2008 đến nay NHTƯ đã là cột trụ nâng đỡ nền kinh tế. Ngược lại Quốc Hội bị lên án ỷ lại vào chính sách tiền tệ (monetary policy) của NHTƯ mà chối bỏ trách nhiệm đàm phán nghiêm chỉnh các biện pháp ngân sách (fiscal policy) nhằm hổ trợ tăng trưởng. Bơm tiền chỉ là bơm máu để bệnh nhân không chết chớ không chửa được bệnh, không những mất dần hiệu quả mà còn dẫn đến nhiều hậu quả không lường (unintended consequence) như bong bóng hay lạm phát phi mã. Bài sau sẽ phân tích về các biện pháp ngân sách mà chính quyền Hoa Kỳ đang đề ra nhằm giải quyết khủng hoảng.